2021年12月21日外国人日本人と同じ条件で住民投票権を認める東京都武蔵野市の条例案が市議会で否決された。

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 採決では自民党公明党の議員など14人が反対し、賛成した立憲民主党共産党などの11人を上回った。

 憲法は、地方公共団体自治体)は法律の範囲内で条例を制定することができると規定している。

 日本の法律には外国人が住民投票で投票をすることを禁止したり制限したりする規定はないから、条例で外国人の投票資格を認めることは違法ではない。

 近年、日本で生活する外国人(在留外国人)の数が増加している。法務省によると、2002年末(174 万 6433 人)~2020年6月末(288万5904人)の約18年間で在留外国人数は100万人以上増加している。

 また、日本社会の価値観が多様化する中で、今後ますます、条例で外国人の投票資格を認める自治体が増えることが予想される。

 では、住民投票条例で外国人に投票資格を認めることには、どのような問題があるのだろうか。

 今日、住民投票のテーマが安全保障政策などの国益にかかわる問題に及ぶことがある。

 例えば、石垣市への陸上自衛隊の配備計画を巡り、陸上自衛隊の配備に反対する市民らは、署名を集めて住民投票を請求したが、市議会が否決した。

 住民投票条例案が市議会で否決されたことを受け、「市住民投票を求める会」が市に住民投票の実施義務付けを求めた訴訟の控訴審判決で、福岡高裁那覇支部、は2021年3月23日、「市住民投票を求める会」側の控訴を棄却した。

 万一、住民投票が実施され陸上自衛隊の配備に反対する結果が出たなら、投票結果に法的拘束力はないとしても、市当局は結果を尊重せざる得なくなるであろう。

 その場合、石垣市に在住する外国人が、外国政府の教唆・扇動などによって、外国政府の利益になるよう陸上自衛隊の配備反対に投票したのであれば、それは、わが国の防衛に直結する深刻な事態である。

 ちなみに、独裁国家からの在住外国人は、母国の政府機関からの勧誘に対して脆弱であるといわれる。

 例えば、母国への愛国心・忠誠心、母国にいる家族の安全および帰国後の栄達願望などの弱点が挙げられる。

 つまり、在留外国人の数が増加するに従い、日本の社会の中に、現スパイあるいは将来のスパイが紛れ込む可能性が大きくなるのである。

 スパイの種類にはいろいろあるが、本稿で使用するスパイとは謀略・諜報・宣伝の工作員の総称である。謀略・諜報・宣伝については後述する。

 ところで、問題は住民投票だけでない。

 近年、日本の企業や大学、研究所で働く外国人も増えている。このような外国人の中に紛れ込んだスパイを通じて、安全保障上、重要な先端技術や情報が外国に流出する可能性も指摘されている。

 例えば、2005年に政治亡命した在シドニー中国総領事館の一等書記官だった陳用林氏は、中国のスパイ活動について日本の週刊誌「週刊ポスト」とのインタビューで次のように語っている。

オーストラリアには1000人ほどのスパイがいるが、日本にはより多くいるはずである。留学生や研究生、ビジネスマンなどに扮したスパイたちが、最先端の技術を盗んでいる」

 そんなことはない、外国人はみんな良い人だと言う日本人がいるかもしれない。思い出してほしい。

 北朝鮮の拉致事件の解決が遅れているのは、事件が発覚した当時の多くの政治家・知識人・マスコミは、まさか、国家(北朝鮮)が拉致などするわけないという思い込みがあったのではないか。

 危機管理の要諦は、「まさか」でなく「もしかして」の発想で最悪のシナリオに備えることである。

 さて、わが国のスパイ対策上の最大の欠点は、スパイ対策のための体制が整備されていないことである。

 すなわち、スパイ防止法が制定されていない、米国のFBIや英国のMI5のような防諜組織が整備されていないことである。

 本稿では、日本に在住する外国人の数の増加に対応するための国家の防諜体制の整備を提言してみた。

 以下、初めに、スパイ活動とスパイ対策(防諜)の仕組みを理解する手がかりとして、旧軍の秘密戦について述べる。次に、提言としてわが国の防諜体制の整備について述べる。

1.秘密戦について

 本項は、旧陸軍参謀本部が作成した「秘密戦概論」(参謀本部第二部作成防衛研究所図書館資料室蔵)を参考にしている。

 読者には、秘密戦や諜報、謀略、防諜という用語は聞きなれないかもしれないが、旧軍では公式に用いられていた。ただし、関係者以外には秘密とされていた。

 戦後、わが国では秘密戦や諜報、防諜、心理戦という用語はタブーとされてきた歴史がある。

 例えば、かつて陸上自衛隊の調査学校において心理戦防護課程という課程が設けられていた。

 1993年1月27日付、朝日新聞は、「陸上自衛隊の調査学校(東京都小平市)で、外国に占領された場合を想定し、宣伝文やアジ演説によって民衆の蜂起を促したり、破壊工作や盗聴などの非正規戦訓練を行っていたことが、関係者の証言や内部資料で明らかになった」と報じた。

 この報道を受けて、この件が国会で取り上げられると、自衛隊は「心理戦防護課程」を廃止するとともに関連する貴重な教育資料も破棄した。

 このようなことから、現在も、旧軍の諜報や防諜は公式には使用されていない。

 このため、わが国では、「インテリジェンス」や「カウンターインテリジェンス」などのカタカナ語が使用されている。

 筆者の知る限りでは、一般に知り得る秘密戦に関連する旧軍の資料は、この「秘密戦概論」のみである。

(1)秘密戦の意義

 世界の戦争の歴史を観察して見ると、その争闘解決手段は概して武力行使が主体を成し、政治、外交等の手段がその補助となっている。

 これらの争闘解決手段の中で世人の眼に多く触れるものはその表面の部分であるが、さらに仔細を観察するとその武力行使や政治、外交の表面的手段に伴いあるいはその前後において政治的裏面策動(合従連衡など)、対手側の首脳部や要人に対する「テロ」、宣伝による社会攬乱など幾多の裏面的策謀が見受けられる。

 国家相互間の争闘においてはもとより民族や社会争闘においても表面的手段をもって争うことは一般的要領であるが、洋の東西を問わず時の古今を論ぜず、争闘に関してしばしば有効なる裏面手段が伏在していた事実を見逃すことはできない。

 しかも、これら裏面手段の方がかえって争闘解決のカギとなっている場合がしばしば見受けられたことは注意すべきである。

 また、国家相互間の争闘が発生した時に平素実施していた裏面手段が其の実を結ぶというのが定石であると言いたいくらいに、平時における裏面争闘手段は意義を持っている。

 以上のような裏面的手段により智能的策謀であって、国家の実施するものを、武力戦や外交戦、経済戦等の表面的手段に対応し、「秘密戦」とする。

 また、秘密戦とは裏面的手段であるから、その目的手段が表面化したものは秘密戦たり得ない。

(2)秘密戦の手段

 秘密戦は、①謀略、②諜報、③宣伝の3つの手段により実施される。

①謀略とは、相手国の国家機能を阻害し、国力の減退を計り、国際的地位の低下を求め、もしくは国防力の直接的破壊・低下を求めるものである。

②諜報とは、その行為の目的を秘匿して行う情報収集活動である。諜報には合法的なものと非合法的なものがある。

③宣伝とは、口頭、文書、その他の手段を以って、相手側の感情と理性とを自己の希望の如く整調(理解と共鳴を求めること)する行為である。

 また、今日の諜報、謀略(破壊工作)、宣伝の多くがコンピューターネットを利用して行われるようになっている。

(3)秘密戦の実例(筆者作成)

 以下、一つの諜報・謀略が戦争の帰趨を決したとも言われるゾルゲ諜報と明石謀略を簡単に紹介する。

ア.ゾルゲ諜報

 第2次世界大戦の欧州戦場で、ドイツ軍と死闘を続けているソ連軍の運命は、日本の方向(「北進」か「南進」)にかかっていた。

 日本が北を向いている限り、ソ連はその極東軍を欧州戦場に転用できないからである。

 独ソ戦勃発の翌日の1941年6月23日、ゾルゲに対し、「ドイツの対ソビエト戦争に関して、日本政府の立場についての情報を報告せよ」との緊急指令が発せられた。

 ゾルゲは、緊急指令を受けてから 3か月の諜報活動の結果、同年9月14日、「日本の対ソ攻撃は問題外」という電報を送った。

 ソ連は、極東に配備していたソ連軍20個師団を 9月中に極東からモスクワ移動した。

 この極東軍の対ドイツ線への移動は、ソビエト軍に独ソ戦での勝利をもたらす大きな要因になったといわれている。日本の防諜組織がゾルゲを逮捕したのは電報発信4日後の18日であった。

 では、ゾルゲはどのようにして国家最高機密に関する情報を入手していたのであろうか。

 ゾルゲは、在日ドイツ大使とゾルゲ諜報グループの成員であった尾崎秀美両名から御前会議の決議事項に関する情報を得ていた。

 特に、上記電報の判断の基となる情報を、尾崎は近衛文麿首相の側近の西園寺公一から聞き出した。

 諜報活動とは「機密」と標記された秘密文書を金庫の中から盗み出すことだけではない。多くの機密情報は会話の中から漏れるのである。

イ.明石謀略

 ソ連は、ナポレオン軍に侵略されても、ヒトラー軍の侵攻を受けても負けなかった。

 それが日露戦争ではたいして侵略もされていないのに、日本に負けた。

 ロシアが手を上げた直接の原因は、国内に革命が起き、政府が転覆しそうになったことである。

 日ロ開戦必至とみられた明治34年(1901)、明石元二郎中佐(36年大佐)は田村怡与造参謀次長の密命を受けてヨーロッパに渡った。

 明治35年(1902)ロシア公使館武官となり、ロシア国の体質研究にもとづく構想により、ロシア共産党に働きかけて、武器、弾薬、資金を供給するとともに、農民労働者の暴動、水兵の反乱、在郷軍人の招集拒否運動、満州への軍隊輸送妨害工作などを扇動し、ついに無政府状況に陥らせ、ロマノフ政権に戦争継続意欲を放棄させたのである。

 この明石工作に感嘆したのは、当時のドイツ皇帝のウイルヘルム2世で、「明石一人で、大山満州軍20万に匹敵する戦火を上げた」と言い、10年後に起きた第1次大戦ではこの手を真似て、ついに帝政ロシアを崩壊させている。

 明石工作は、理想的に行われて成功した謀略のモデルケースである。

 そして思想的に大衆を動員し、組織的であった点に特徴があり、そのまま現代に通用する。(出典:『統帥綱領』建帛社)

(4)防諜

 平時、戦時を問わず、相手の我に対する秘密戦(妨害、攬乱、破壊行為など)を阻止、破砕し、国策、政治、行政の円滑なる遂行を期するための防衛作業を防諜と呼ぶ。

 相手からの秘密戦を防衛するためには、まずその存在の看破が第1段階であり、その内容の知得が第2段階である。

 その際、相手の存在を確認するためには、国内における防衛作業のみでは困難であり、国外にも必要な施策を講ずることが必要となる。

 したがって、防諜には、国外において防衛措置を採って秘密戦の阻止に努め、この防衛線を通り抜けたものを国内において阻止、破砕することを原則とする。

 つまり、防諜の実施は、国外において行われるものと国内において行われるものに区分される。

 国内における防諜は、警防作業(予防措置)と弾圧作業(制圧行為)によって行われる。

 予防措置とは、被諜報体、被謀略体の防護の強化、防諜意識向上のための教育・啓蒙・普及、および外国の合法的な諜報活動の監視・防止(取締行政)である。

 制圧行為とは、外国の非合法的な諜報活動を探知し、司法処分などを行うものである。

3.提言:わが国の防諜体制の整備

 わが国の防諜体制は未整備である。

 戦後、わが国は、諜報・防諜をタブーとしてきた。その理由の一つは、戦前の防諜機関であった憲兵、特別高等警察(いわゆる特高)の暗いイメージを想起させることなどが考えられる。このため体制整備が進まなかった。

 最近、「カウンターインテリジェンス」というカタカナ語の下で、防諜機能強化の議論がなされるようになった。

(1)スパイ防止法の制定

 一般的にスパイを探知・逮捕するためには、盗聴、傍受等の手段とそのための根拠法律が必要である。

 わが国では幾つかの個別法が策定されている。しかしながら、包括的なスパイ防止法の制定までには至っていない。

ア.現行のスパイ防止法

 スパイ対策には2通りの方策がある。

 1つは、一般に秘密保全といわれる予防措置である。守秘義務を規定している法律には、国家公務員法、自衛隊法などがあり、秘密を漏洩した場合の罰則が定められている。

 もう1つは、外国情報機関員等の非合法の諜報活動を探知し、スパイを逮捕する制圧行為である。制圧行為の法的根拠となるのがスパイ防止法である。

 戦前にはスパイを探知・逮捕するための法律として軍機保護法や国防保安法があり、さらに刑法に軍事機密漏泄の罰則(第百三十一条)が規定されていた。

 現行のスパイを探知・逮捕するための法律といえるのは次の3つである。

①「日米相互防衛援助協定等にともなう秘密保護法」

 第3条には、「わが国の安全を害すべき用途に供する目的をもつて、又は不当な方法で、特別防衛秘密を探知し、又は収集した者」は、十年以下の懲役に処すると規定されている。

②「日米安全保障条約第6条に基づく施設及び区域並びに日本国における合衆国軍隊の地位に関する協定の実施にともなう刑事特別法」

 第6条には、「合衆国軍隊の機密を、合衆国軍隊の安全を害すべき用途に供する目的をもつて、又は不当な方法で、探知し、又は収集した者は、十年以下の懲役に処する」と規定されている。

 また同法には、「施設又は区域を侵す罪」や「軍用物を損壊する等の罪」、「制服を不当に着用する罪」等も規定されており、スパイの諜報活動のみならず、破壊活動も取り締まる条文が定められている。

③「特定秘密(注)の保護に関する法律」

 第24条には、「外国の利益若しくは自己の不正の利益を図り、又はわが国の安全若しくは国民の生命若しくは身体を害すべき用途に供する目的で、人を欺き、人に暴行を加え、若しくは人を脅迫する行為により、又は財物の窃取若しくは損壊、施設への侵入、有線電気通信の傍受、不正アクセス行為その他の特定秘密を保有する者の管理を害する行為により、特定秘密を取得した者は、十年以下の懲役に処し、又は情状により十年以下の懲役及び千万円以下の罰金に処する」と規定されている。

 また、同条2項には「前項の罪の未遂は、罰する」と規定されている。

 上記の①と②の2つの法律は、米国軍隊の特別秘密と機密を保護することを目的としており、日本の機密等を保護することを目的としていないという不備がある。

 ③の法律は、一見十分なスパイ防止法に見えるが被諜報体を特定秘密に限定していることや「探知する行為」が処罰対象になっていないという不備がある。

(注)特定秘密とは、防衛に関する事項、外交に関する事項、特定有害活動の防止に関する事項およびテロリズムの防止に関する事項に関する情報であって、公になっていないもののうち、その漏洩が我が国の安全保障に著しい支障を与えるおそれがあるため、特に秘匿することが必要であるもので、行政機関の長が特定秘密として指定したものである。

イ.スパイ防止法の制定

 すでに戦後76年を経たがスパイ防止法はいまだ制定されていない。ただし、1980年代前半には、コズロフ事件(1980年)やレフチェンコ証言(1982年)などの一連のスパイ事件があり、スパイ防止法の必要性が自民党内において活発に議論されるようになった。

 当時の中曽根康弘総理は、国会答弁で「日本ぐらいスパイ天国と言われている国はない(昭和60年102参議院決算委員会)」と述べている。

 このような中、わが国においてもスパイ防止法案(「国家秘密に係るスパイ行為等の防止に関する法律案」)が衆議院に提出されたが廃案となった経緯がある。

 ここで、スパイ防止法の必要性について筆者の私見を述べてみたい。

 外交、防衛および経済などの重要政策に関する情報の漏洩は国家の安全保障や経済的利益等に損害を与える。

 また、最先端技術等の企業秘密の漏洩は、直接、企業に大きな金銭的損失を与えるとともに、企業ひいては国家の国際競争力を低下させるであろう。

 さらにた、政府の武器輸出三原則の緩和の決定を受け、今後、米国をはじめとする安全保障の協力関係国との「防衛装備品の国際共同開発・生産」が進展するであろう。

 このような中での重要な技術情報の漏洩は、わが国の国益を損なうとともに国際的なわが国の信頼低下につながる。

 さらに、スパイ防止法の必要性は上記の実質的な利害のほかに以下のような様々な側面がある。

 1つ目は、スパイ防止法の制定は世界の常識である。

 諸外国では、スパイ活動は政府の通常の機能であると考えられており、行政機関の一つとして諜報機関と防諜機関を保有し、そして、国内外でスパイ活動を行っている。

 スパイ活動を防止するための法的手段を整備することは国際社会の常識である。

 2つ目は、スパイ行為に対する抑止力である。

 外国から日本は「スパイ天国」であると侮られるようでは、スパイをのさばらせることになるであろう。これは主権国家の威信にかかわる問題である。

(2)防諜機関の創設

 既述したが、わが国の防諜体制の最大の欠落事項は、米国のFBIや英国のMI5のような専門の防諜機関を保有していないことである。

 わが国で防諜機関の一部の役割を果たしている行政機関としては、主として警察庁警備局(警視庁公安部)と公安調査庁があげられる。

 また、輸出入貨物の通関を行う財務省税関は、不正輸出摘発という法執行機関としての役割を果たしている。

 その他の行政機関は自己組織の職員の守秘義務違反による情報流出・漏洩の防止に取り組んでいるに過ぎない。このようにわが国は、スパイに対応する体制も能力も不十分である。

ア.専門の防諜機関の創設

 筆者は、英国のMI5のような防諜の専門組織の創設を提言する。

 英国のMI5の正式名称はセキュリティサービスSecurity Service)であるが、かつて MI5(Military Intelligence section 5)という名称であったことから、今日でも広く MI5と称されている。

 MI5の役割は、1989年セキュリティサービス法に「国の安全を保護するものとする。とりわけ、エスピオナージ(スパイ活動)、テロリズムおよびサボタージュ(破壊工作)からの脅威、外国勢力のエージェント(スパイ)の活動からの脅威並びに政治的、産業的、及び暴力的手段による議会制民主主義を転覆または弱体化しようとする活動の脅威から国の安全を保護するものとする」と定義されている。

 MI5は、内務大臣の法的権限の下で活動するが、内務省には属していない。MI5の長は長官(Director General)であり、長官はMI5を統轄するとともに内務大臣に対する説明責任を有する。

 MI5は政策および戦略方針の策定に責任を有する理事会とそれぞれが特定の分野に責任を有する6つの部(ブランチ)で構成される。全職員数は約3500人である。

イ.防諜機関に対する監視システムの整備

 防諜機関の設置に関しては、ガバナンス、特に防諜機関の監視システムが論点となる。

 防諜機関は国民を常に盗聴・監視している“秘密警察”であると思われがちである。そこで、防諜機関に対する監視システムは不可欠となる。

 例えば、英国の監視システムは閣僚、議会及び司法による3つのシステムで行われている。

 まず、閣僚による監視システムは、MI5を含む情報機関の政策を常時チェックするために、内閣に「情報に関する閣僚委員会(Ministerial Committee on the Intelligence Services:CSI)」と、この委員会を補佐する下部組織として情報担当事務次官を議長とする「情報に関する事務次官委員会」(Permanent Secretaries’ Committee on the Intelligence Services:PSIS)」の双方が設置されている。

 次に、議会よる監視システムは、首相によって指名される超党派の9人の議員で構成される「情報委員会(Intelligence and Security Committee:ISC)」であり、MI5を含む情報機関に対する監視を行っている。

 最後に、司法による監視システムは、

①国務大臣が発行する令状・許可の発行・付与状況を調査する情報サービスコミッショナー(Commissioner for the Intelligence Services)

②国防省や法執行機関の行う封書の開封、通信の傍受および通信データの取得に関する令状・許可の発行・付与状況などを調査する通信傍受コミッショナー(Commissioner for Interception)

③MI5を含む情報機関が行った行為又は通信の傍受に関する個人からの訴えを調査する調査権限審判所(Investigatory Powers Tribunal)から構成される。

 以上のように、防諜機関を創設する時には、併せて防諜機関に対する監視システムを整備することが必要である。

ウ.行政的通信傍受の合法化

 既述したように、わが国には他国のようにスパイ防止法が制定されていないため、司法当局は他国と比べ、厳しい対応を迫られている。

 スパイは多くの場合、隠密に行動する。時には地下にもぐり活動する。この様に隠密に行動するスパイを探知する手段には、一般に

①隠密の人的情報源(協力者や情報提供者)

②指定監視(尾行や監視)

③通信傍受(電気通信による通話の傍受、手紙や電子メールの開封)

④侵害的な監視(家または車の中での盗聴)がある。

 近年のインターネットの普及により通信手段として電子メールが使われるようになったのに伴い、通信傍受がスパイを探知する重要な手段となってきた。

 通信傍受とは、電気通信の伝送路の途中に装置を取り付け、会話を傍受することである。

 わが国では、2000年に「犯罪捜査のための通信傍受に関する法律」が施行された。

 この法律は、わが国において犯罪捜査のための通信の傍受を合法として認めた最初の法律である。

 この法律は通信傍受の対象となる犯罪を限定し、さらに、「犯罪が行われたと疑うに足りる十分な理由」がなければ通信傍受は許可されない。

 これでは、隠密に行動するスパイに対応することはできない。

 ところで、通信傍受には司法的傍受と行政的傍受がある。わが国の「犯罪捜査のための通信傍受に関する法律」に基づく通信傍受は司法的傍受である。

 元内閣情報調査室長の大森義夫氏は、その著書「日本のインテリジェンス」の中で次のように述べている。

「行政的傍受は日本では認められていない。しかし、この制度のない先進諸国は存在しない。内務大臣または司法大臣、ニュージーランドなどでは総理大臣の書面による許可状によってインテリジェンス機関が実施する」

「傍受の対象はインテリジェンスの対象である。例をあげれば。冷戦時代のソ連大使館、館員ならびにソ連の指示で動いている自国民は傍受の対象である」

 行政的傍受の実施には、スパイ防止法の制定が前提となるであろう。

おわりに

 著名な軍事評論家江畑謙介氏は、その著書『情報と国家』の中で、次のように述べている。


「誰でも情報は大切だというのだが、多くの場合“インフォメーション”と“インテリジェンス”とを混同している」

「これは、これらの英語に対する適訳を見出せていない日本語の貧弱さに理由の一端があると同時に、その日本語を使用している日本人の文化において、情報の大切さが本当に理解されていない証左であろう」

 江畑氏の指摘にも一理あるが、筆者は日本人の情報オンチや日本語の貧弱さにあるのではなく、現今の我々日本人が戦前使用していた的確な日本語を意識的に排除しているか、あるいはそれらを知らないためではないかと思っている。

 ところで、2006年12月、政府は、全省庁の局長クラスからなる「カウンターインテリジェンス推進会議」の設置を決定した。

 筆者は、日本において「カウンターインテリジェンス」がどのように定義されているのか、寡聞にして承知していない。

 一方、米国のカウンターインテリジェンスの定義は、

カウンターインテリジェンスとは、外国勢力、外国機関、外国人エージェントまたは国際テロリスト運動によってか、あるいはそれらに代わって実施されるスパイ活動、その他のインテリジェンス活動、破壊工作、または暗殺を特定し、欺き、逆用し、攪乱し、または防止するために実施される活動及びそれにより収集されるインフォメーションをいう」

(Counterintelligence means information gathered and activities conducted to identify, deceive, exploit, disrupt, or protect against espionage, other intelligence activities, sabotage, or assassinations conducted for or on behalf of foreign powers, organizations, or persons, or their agents, or international terrorist organizations or activities.)(改正行政命令12333、2008年7月30日)である。

 この米国のカウンターインテリジェンスの定義は、既述した旧軍の防諜の概念と同じである。

 では、なぜ政府は、前述の会議の名称を、防諜としなかったのか。

 その理由としては、憲兵、特高などの戦前の暗いイメージを想起させること、防諜という概念が明確に定義されていないことなどが考えられる。

 しかし、今、わが国は、外国からのわが国に対する秘密戦の脅威に対処する体制を早急に構築しなければならない。

 体制構築の第一歩は、用語の定義であり、カタカナ語を日本語に置き換えることであると筆者は考える。是非とも政府の英断を期待したい。

[もっと知りたい!続けてお読みください →]  民主主義と専制主義の戦い:その歴史と今後の行方

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