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◆米国主導の片務的な貿易協定
 2019年9月25日ニューヨークでの国連総会のサイドラインで、日米首脳は日米貿易協定の最終合意に達し、日米共同声明*に署名した。当初、両国政府はここで協定文の署名を目指していたが、法的精査が間に合わず共同声明の署名にとどまった。政府は協定文署名を「10月上旬あたり」と説明するが、臨時国会が始まった10月4日時点でも日程は不明のままで、政府による「協定の概要」**という説明資料は公開されたものの、肝心な協定文本体については、国会議員はもちろん国民の誰一人として読むことができない
<* 「日米共同声明」(2019年9月25日)
<**「日米貿易協定、日米デジタル貿易協定の概要」(2019年9月26日公表)

 それでも、政府の「概要」や報道によって、すでに日米貿易協定は安倍首相のいう「ウィンウィンの協定」ではなく、日本が一方的に米国に譲歩したという多くの指摘がなされている。政府・財界からは「自動車の制裁関税を回避できた」「農産物関税の撤廃はTPP水準にとどまった」として評価する声ばかりだが、そもそも交渉の初期設定から検証すべきである。

 日米貿易協定交渉は、米国による自動車への25%制裁関税を恐れた日本が、これを避けることを唯一で最大の「成果」と決め、代わりに「TPP水準まで農作物関税を撤廃する」というカードを先に切ってしまった。これが交渉の力関係を決定的に規定し、米国に主導権を握られた状態で交渉は進んだ。

 結果は、日本はTPP水準まで農産物関税の譲歩をした一方、米国はTPPで約束した自動車関税撤廃をしていない。さらに、日本の最大目標の自動車への報復関税の回避については、先述の共同声明で「日米両国は、これらの協定が誠実に履行されている間、両協定及び本共同声明の精神に反する行動を取らない」という曖昧な表現にとどまり、米国が将来この措置を取らないという確約も得られていない。まさに非対称で片務的な交渉と言える。

 しかも2018年9月に日米貿易協定の交渉入りが決定された時点から、この協定は関税交渉の後に投資やサービスなど他分野が交渉されるという二段階方式が規定されており、仮に今回最終合意した協定が発効しても、新たに第二ラウンドが始まる可能性もある。その影響や交渉プロセス、今後の見通しは改めて臨時国会で徹底検証されるべきである。

 一方、日米貿易協定は国内への影響にとどまらず、日米以外の他国や国際的な貿易レジーム(体制)にも少なからず影響を及ぼすことになるが、残念ながらこの点はメディアでも十分に扱われていない。本稿ではこの点について考える。

◆多角的貿易体制の危機への対応に悩む国際社会
 世界の貿易量は2008年リーマン・ショック以降、減速あるいは停滞しており(スロー・トレード)、回復傾向にあるもののかつてのような拡大は望めない。そこへトランプ大統領が登場し、いわゆる「保護主義」政策をとり始めた。「米中貿易戦争」はトランプ大統領の登場以前から存在していたが、2017年以降に一気に加速した。

 米中対立は確かに大きな問題だが、世界の貿易問題と各国の力関係はもっと複雑だ。EUと米国の間でも制裁関税の応酬は起こっているし、EU-中国も微妙な緊張関係にある。「一帯一路」の下、中国はアフリカアジアへ投資・援助を通じてプレゼンスを高め、インドは国内産業保護の観点からRCEPの規定になかなか合意していない。一方、かつてWTO交渉にて欧米から市場開放や規制緩和を強要されてきた新興国、途上国は、先進国の掲げる「WTO改革」に懐疑的・批判的で、国連「持続可能な開発目標(SDGs)」の精神を反映させた根本的な改革を求めている。

 NGO労働組合、農民組織、先住民族組織などを含む国際市民社会は、一部の多国籍企業や投資家だけを利する自由貿易協定を批判し続けてきた。グローバルな規制緩和によって雇用、公共サービスなどが市場化され、国内の貧困・格差、地域経済の衰退が起こっている。また自由貿易協定よって各国の公共政策のスペースが縮小することへの批判も強い(ISDS条項など)。国際市民社会は、現在の貿易体制を変革し、地域主権や食料安全保障、人権や環境、労働者の権利保護、貧困者への医薬品アクセスの確保、気候変動対策などに寄与する貿易への転換を提言している。

 これらの動きが様々なレベルで同時に起こっているわけだが、いずれにしても現在の国際貿易体制は人々と地球環境にとって持続可能ではなく、何らかの変革や軌道修正が必要だという危機感を、多くの国の政府・政策立案者、研究者、市民社会が共有している。その際に重要となるのが、WTOによる多国間主義であり、多角的な貿易交渉の枠組みである。その意味で、日米貿易協定の行方を多くの国が注目してきた。トランプ大統領が振りかざすディールに屈するのか、それとも国際協調路線とルールに基づき「できないことはできない」と毅然と対応するのか。その違いは今後の世界の貿易体制の方向性にも関わり、多くの国にも影響するからだ。

◆日米貿易協定はWTO違反
 結果的に、日米貿易協定は同床異夢の日米による妥協と矛盾の産物であり、WTOルールに違反している「いかがわしい協定」*となった 。多角的貿易体制を再建しようとする各国の努力に水を差しかねない。
<*日米貿易協定がWTO違反であるとの指摘はすでに複数の専門家から指摘されている。/「日米貿易協定で日本がWTOルールの‟抜け穴”つくる?」細川昌彦氏(中部大学特任教授、元・経済産業省貿易管理部長)|日経ビジネス)、【鈴木宣弘・食料・農業問題 本質と裏側】【日米貿易協定はWTO違反】国会承認は違法|農業協同組合新聞

 世界164の国・地域が参加するWTOは、様々な問題があるものの、現在の多角的貿易交渉の唯一の場である。その原則は全加盟国への無差別主義であり、特定の国・地域間での特恵的な貿易協定の締結を基本的に禁止している。しかし、WTOの規律であるGATT24条では、「実質上のすべての貿易について、又は少なくともそれらの地域の原産の産品の実質上のすべての貿易について、廃止すること」を条件として、例外的にFTAを認めている 。この規定によって、TPP協定などのメガFTAや、二国間FTAなどの協定が可能になっているわけである。なお「実質上、すべての貿易」には厳密な定義はないが、貿易額の約9割が目安とされている。要するに特定分野だけの関税撤廃をするという「いいとこ取り」や「つまみ食い」のFTAを、WTOは許していないのだ。

 問題は、日米貿易協定が上記の「実質上すべての貿易」すなわち貿易額の9割程度の関税撤廃をクリアしているのかという点である。

 2018年度の日本から米国への輸出総額は15兆4702億円だったが、そのうち29%が自動車、6%が自動車部品、6%が原動機である(図1)。

 日米貿易協定の結果、日本は、米国がTPP交渉で約束していた自動車自動車部品の関税撤廃の獲得に失敗した。その結果、上記3品目の関税撤廃を除けば関税撤廃対象は残りの59%となり、WTOが求める約90%には程遠い

 実はこの問題は、交渉が佳境に入った2019年7月頃から日米の専門家から指摘されており、私自身も注視してきた。
 日本は「自由貿易推進」の旗を掲げ、米国離脱後のTPP協定やEUとの経済連携協定を発効させてきた。またRCEP交渉ではアジアの新興国・途上国に対してWTOの規律に沿った関税撤廃を強く求めている(図2)。

 どの国(特に途上国・新興国)にとっても関税撤廃は国内産業の保護の面からも容易ではなく、多くの国が苦渋の選択を強いられている。またトランプ大統領WTO軽視や、一方的な制裁関税の対応に悩む国も多い。これらの国々を含む国際社会からすれば、WTOルール遵守を他国に要求する一方、なぜ米国にはWTOルール無視を許すのか」との疑問も出るだろう。WTO違反は他国から提訴される案件ではないが、日本のダブルスタンダードを他国は厳しい目で見ることは間違いない。

◆日本政府による「まやかし」の説明
 日本政府が発表した「日米貿易協定の概要」によれば、「(米国の)自動車自動車部品については、米国譲許表に「更なる交渉による関税撤廃」と明記。(自動車自動車部品に係る具体的な関税撤廃期間や原産地規則は本協定で規定せず。)」と記載されているのみである。これを素直に読めば、米国は今回、自動車・部品の関税撤廃について具体的な約束は何もしていない

 ところが、ニューヨークでの茂木敏充大臣のブリーフィングに続き、記者説明を行った渋谷和久政策調整統括官(内閣官房TPPなど政府対策本部)は、「関税撤廃率はアメリカ側が約92%、日本側が約84%ぐらいの数字ではないかなと」*と説明した。なぜ、米国の関税撤廃率が92%という話になるのか。渋谷氏は説明を続ける。
<*渋谷政策調整統括官による事務ブリーフ概要|内閣官房

「今回は米国の譲許表にはっきりと更なる交渉 ”further negotiation” によって関税撤廃ということが明記されるわけですので、わが国としては、何年後に撤廃ということは書いていませんけれども、自動車自動車部品について譲許表できちんと明記したということは、自動車自動車部品についての米国の約束の形であると考えているところです」
TPPでも乗用車は25年後、トラックは30年後というのも当然撤廃率に含めて説明をしていたわけですし、他の協定でも長いステージングというのはあり、これまでそれらを撤廃率に加えてきたわけで、今回もいずれ何年目というのは議論するわけですから、そこは問題ないかと考えております」

 要するに、撤廃に至るまでの段階的な率や年限など具体的な数字は約束してもらえなかったが、「さらなる交渉」をするのだから最終的には92%になるという理屈だ。しかしこれは日本政府によるまやかしの説明と言わざるを得ない。

 関税譲許表とは、各国が様々な品目について、「即時撤廃」「2年目半減」などの最終到達点とともに、1年目に何%、2年目に何%というように具体的なスケジュールを決めて記載する法的文書である*。ここでは一つ一つの数字こそが肝であり、「約束」内容に他ならない。その意味で、米国は今回自動車・部品の関税撤廃について数字上の約束は一切しておらず、「今後の交渉で撤廃」という方向を示しただけである。それを米国が関税撤廃をした後の達成率(92%)として語るのは無理があり、「結果」と「期待」を意図的に混同して、WTO違反でないと主張しているとの批判も避けられない**。
<*参考として、今回の日米貿易協定にて米国が日本に約束した自動車・部品以外の工業製品の関税撤廃・削減の具体的な年限や率を記載した譲許表(経済産業省発表)
<**GATT24条では、「実質上すべての貿易」の関税率を撤廃していない協定であっても認められる例外規定がある。当該協定が「FTAに向けての中間協定」であり、「妥当な期間内に関税同盟を組織し、又は自由貿易地域を設定するための計画及び日程を含むものでなければならない」ことが条件となる。しかし日米貿易協定では最終的な協定の計画及び日程を含んでおらず、米国側は「米国の自動車関税の撤廃はこの協定に含まれていない」(通商代表部のライトハイザー代表)ともコメントしているため、WTO上の「FTAに向けた中間協定」とみなされない可能性が高い>

 こうした結果について、「自動車に制裁関税をかけられるよりはましだろう」と思う人もいるかもしれないが、米国の予測不能で一方的な制裁を回避することと、WTOという国際ルールを違反することはまったく異なる次元の話で、どこにも大義はない。第2次大戦後、ブレトンウッズ体制などを経て国際社会が模索してきた多角的貿易体制に反する自殺行為だと言わざるを得ない。

 問われなければいけないのはWTOを違反をしてまでも、なぜ日本が米国の利益に貢献しなければならないのか、という点だ。そもそも日米貿易協定交渉は、日本ではなく米国が望んでもので、大統領選前に成果を出したいとトランプ大統領は考えているが、日本が合意や批准を急ぐ必要などはまったくない。

◆CPTPP加盟国は日米貿易協定をどう見るか
 米国抜きのTPP協定(CPTPP)は2018年12月に発効済であるが、日米貿易協定の結果は、TPP参加国にも影響を及ぼす。

 例えば、日米貿易協定で日本は米国産牛肉にセーフガード(緊急輸入制限措置)を設定した上で関税を削減することとした。しかしTPP参加国と米国の輸入量を合わせると、TPPで設定したセーフガードの発動基準数を超える可能性がある(図3)。

 本来であれば、米国のTPP離脱後、他国と見直し協議をして発動基準数を米国抜きの前提に下げておく必要があったのだが、それがなされなかったため生じている問題だ。米国からの輸入量も想定した基準量になっているため、現在のTPP参加国からの輸入には事実上、セーフガードが効かない状態で、そのことは政府も認めている。

 この問題について、日本政府の説明に様々な疑念があげられている。与党・公明党TPP・日EU・日米TAG等経済協定対策本部」の矢倉克夫事務局長は2019年10月3日の会合で、「TPP参加国との修正協議が)整わなかったら(セーフガードが)緩くなる」と指摘*。また10月に入り各地で開催されている農業者等への説明会でも、「TPP参加国が見直しに応じるのか」と実現性を疑問視する意見が出ている(10月2日札幌市)。
<*牛肉SG再協議 日米協定発効後に 公明経済対策本部で政府 国内対策充実を|日本農業新聞

 畜産農家からすれば、早急にTPP参加国との見直し協議をしてほしいところだが、政府は、「日米貿易協定が発効した後、輸入状況などが見えてきた段階で各国と協議をする」としている。具体的には、4年後の2023年度から米国を含む輸入量で運用できるよう協議するというのだ。それでは畜産農家の不安は払しょくできず、またTPP参加国がその時点で再協議に応じるのかどうかも何の保証もない。

◆日本以外のTPP参加国にとって「愉快ではない」日米貿易協定
 日米貿易協定が大筋合意に達した直後の8月27日、豪州のブリジットマッケンジー農相は、「TPPの再交渉は考えていない」とセーフガードの発動条件を厳しくする案に否定的な考えを示している*。日本は消費する牛肉の6割を輸入に頼り、その半分は豪州産だ。TPP発効によって豪州産牛肉の関税はすでに38.5%から26.6%に下がっており、今後も段階的に下がっていく。セーフガード措置を含むTPPで得たメリットを豪州が簡単に手放すはずはない。
<*豪農相「TPP再交渉せず」 セーフガード議論けん制|日経新聞2019年8月27日

 また米国の離脱後、11カ国で交渉してきたTPP協定だが、まだ国内批准を終えていない国もあり、正式に参加しているのは日本を含めた7カ国(日本、メキシコシンガポールニュージーランドカナダオーストラリアベトナムである。TPPは、マレーシアなど新興国にとって世界最大規模の米国市場へのアクセスが最大の魅力であった。米国の離脱直後はその恩恵が激減したとして各国の発効への速度もばらつきがみられるようになった。こうした国に発効を促すため、「米国がTPP復帰するまでは米国との二国間交渉を控える」という各国政府間での示し合わせさえあったと言われている。

 今回の日米貿易協定によって、米国のTPP復帰はさらに非現実的なものとなった。建前であれそれを主張してきた日本政府自らが米国とFTAを結んだことは、他のTPP参加国にとっては決して愉快なものではないだろう。再協議も含め、TPP参加国との関係や未批准国の今後の動きなども注視すべき点である。

◆グローバルなデジタル貿易ルールメイキングを主導したい日米―他国との対立は必至
 今回、物品に対象を絞った「日米貿易協定」とともに、「日米デジタル貿易協定」も最終合意に至っている。これらは2本の別個の協定として審議されることになる。現時点では協定文が公表されていないものの、日本政府の概要や米国側の資料によれば、日米デジタル貿易協定は、TPPの電子商取引章をベースにしつつ、2018年に妥結したUSMCA(NAFTA再交渉の結果)に入れられたデジタル貿易章を踏襲したものとなる。

  詳細は別稿に譲る*が、主なルールデジタル製品への関税賦課の禁止」「国境を越えるデータ個人情報含む)の自由な移転」「コンピュータ関連設備を自国内に設置する要求の禁止」「政府によるソースコードアルゴリズムなどの移転(開示)要求の禁止」「SNS等の双方向コンピュータサービスの提供者の損害責任からの免除」などである。一言で言えば、GAFAなどの巨大プラットフォーマー企業にとってより有利な条項がTPPを強化する形で定められた。電子商取引をめぐる国際的な一元的ルールはまだなく、WTOで有志会合が進められている他、TPPなどのメガFTAや個別のFTAで先行的にルールづくりがされているところである。
<*内田聖子「分析レポート 日米デジタル貿易協定 ḘTPPを超える米国型ルールが導入ー」

 インターネット上の商取引や、Googleなどの検索サービスSNSなどのソーシャルメディアの利用がさらに加速する中、人権侵害や詐欺、個人情報保護の問題など多くの課題も生じている。各国はそれぞれ国内規制を行っているが、表現の自由ビジネス優先の規定を好む米国と、人権保護や倫理性などの価値から企業を規制しようとするEU巨大権力を持つ国家が自国でデータを囲い込みつつ劇的な発展を遂げた中国、そしてグローバル経済に接合しながらも自国の産業育成や国家主権を担保しようとするインドなど新興国では、ルールのあり方は大きく異なる。

 こうした中、日米デジタル貿易協定は、USMCAとともに現時点で世界で最も企業に有利なルールを持つ協定として登場した。日本は、IT立国を目指し、G20サミットでも安倍首相デジタル経済の促進」「ソサイエティ5.0」などを提起している(私にはこれら政策によって、日本が米国や中国のようなIT大国・知財大国と肩を並べられるとは思えないが)。TPP交渉でも、大企業に有利な電子商取引ルールを推進してきたのは日米であり、その意味で日米間に大きな対立や齟齬はない。

 しかし前述のように、圧倒的な力を持つ大手プラットフォーマーやIT企業のビジネス活動と、人権や倫理、公共政策をどのようなバランスルール化すればよいのか、どの国も模索している。こうした中で、米国型ルールである日米デジタル貿易協定を批准してしまえば、今後の政策スペースを限定することにもなってしまう。

◆IT企業のなすがままに個人情報などが濫用される可能性も
 カナダオタワ大学法学部教授で、知的財産権や電子商取引などが専門のテレサ・スカッサ氏は、USMCAのデジタル貿易章はTPPよりも政府の規制権限が縮小していると分析し、次のように述べている*。

USMCAは、これまでの経済の主要部分(農業・自動車、さらに映画や音楽産業など)だけでなく新しい経済に関連する問題も扱っている。これについてのカナダの課題は、我々がまだ方向性を設定していないということだ。デジタル経済がカナダ経済にどれほどの影響を与えるのか理解しないまま、決定を下している。経済面以外にも、デジタル化・自動化が進む中で、暮らしや雇用のあり方について人びとは懸念している。たとえば、Google関連企業のサイドウォーク(Sidewalk)社がトロントで進めるスマートシティ・プロジェクトへの大衆の大きな反発は、デジタル時代のプライバシー、自律性、規制に関する根深い不安を明らかにしている」
<*“What Role for Trade Deals in an Era of Digital Transformation?” by Teresa Scassa

 日米デジタル貿易協定には、USMCAと同じソースコード及びアルゴリズムの開示禁止」が盛り込まれた*。
<*TPPでは「ソースコードの開示」のみが対象となっていたがUSMCA及び日米デジタル貿易では「アルゴリズム」も対象となり拡大された>

 これは、特定の例外を除けば、政府当局は企業にソフトウェアやAI等のアルゴリズムの内容開示を要求できないというものだ。米国の大手プラットフォーマーやIT企業が強く求めてきた規定である。スカッサ教授は次のような懸念を指摘する。

「すでに私たちは、特定のアルゴリズムを知る必要に直面している。例えば自動運転車の事故が起こった場合、捜査当局は運転の意思決定を行った技術が事故にどう影響したかを理解する必要がある。被害者と企業による訴訟も起こるだろう。あるいは、自動化された意思決定プロセスにおいて、個人情報がどのように使用されているのか検証するよう、個人情報委員会等の規制当局が要求されることもあるだろう。ソースコードアルゴリズムの開示問題は、デジタルへの変革の初期段階において、カナダが国家として何を売り払うのかについて懸念を抱くには十分である」

 日本でもカナダ同様、デジタル経済が進む中で、どのような規制が必要か、公共政策や人権・消費者保護とのバランスをどうとるのかについての議論は不十分であり、社会的コンセンサスも形成されていない。そのような中で、国の政策スペースを規定してしまう貿易協定(しかも大手プラットフォーマーやIT企業を世界で最も多く有する米国と)を発効することのリスクは大きい。
さらに、米国型ルールの世界標準化を警戒するEUや中国、インド、そして途上国・新興国は、日米デジタル貿易協定を最大限警戒し、対立を深めていくと思われる。これはWTOの電子商取引分野の議論にも影響していくだろう。

自動車の制裁関税回避のための交渉でいいのか
 日米貿易協定は、制裁関税をちらつかせ他国を脅すトランプ政権に、成功体験を与えてしまった交渉だ。事実、トランプ政権発足後、すでにあったNAFTAや韓米FTAの再交渉以外に新たに結ぶFTAは、日米貿易協定が初めてである。どの国も心情的に日本の状況を理解するかもしれないが、制裁関税を盾に他国を屈服させるやり口は、国際協調のもとで多角的貿易体制を再建しようとする方向とは、明らかに逆である。

 日本にとって最大の課題は、「米国からの制裁関税の回避」を唯一・最大の獲得目標にし続ける限り、この構図から抜け出られないということだ。今後、仮に第二段階の交渉(サービスや投資、その他)が始まり交渉が長期化すれば、日本はさらに様々なものを米国に差し出すことになる。米国政治も流動的であるとはいえ、このシナリオだけは避けなければならない。EU等の他国が踏み切ったように米国のWTO提訴も含めた選択肢がもっと議論されるべきだ。そして、日米間という関係性のみに注目するのではなく、国際貿易体制への影響や国際社会における日本の立ち位置をふまえた上で議論をしなければならない。

<文・図版作成/内田聖子>

【内田聖子】
うちだしょうこNPO法人アジア太平洋資料センターPARC〉共同代表

photo by The White House (Public Domain)