少子高齢化と人口減少が進むわが国の社会の質を維持し、さらに発展させるためには、データの活用による効率的な社会運営が不可欠だ。一方で、データ活用のリスクにも対応した制度基盤の構築も早急に求められている。新型コロナウイルスの世界的な感染拡大によって、これまでの経済、社会のあり方は大きく変わろうとしている。

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 その中で、日本が抱える課題をどのように解決していくべきか。データを活用した政策形成の手法を研究するNFI(Next Generation Fundamental Policy Research Institute、次世代基盤政策研究所)の専門家がこの国のあるべき未来図を論じる。国立大学の法人化の是非を理事長の森田朗氏が問う(過去9回分はこちら)。

研究能力や人材育成でじり貧に

 国立大学の研究能力の低下や財源不足が問題とされている。学長や学界の重鎮からも、「国立大学の法人化は失敗だった」という声が聞かれる。法人化後に運営費交付金が削減されて大学の運営が苦しくなり、若手研究者の育成ができないというのだ。

 私は、1990年代末の橋本行革において独立行政法人制度の創設に関わり、その後、国立大学の法人化にも関与してきた。その立場から言えば、このような「法人化失敗論」には違和感を覚える。毎年1%に及ぶ運営費交付金の予算削減によって国立大学がダメになったというが、それならば法人化しなければ、予算が十分に手当てされていたのだろうか。

予算や法律でがんじがらめだった国立大学

 国立大学の財政が苦しいことは理解できる。しかし、大学は運営を効率化する努力はしてきたのか。効率化とは、アウトプットは変えずに投入する資源の削減を図ることだ。単に業務を減らして予算を節約することではない。

 国立大学の法人化は、1990年代の橋本行革の過程で出てきたアイデアに基づいている。橋本行革では、国の行政組織の効率化を進めるために、独立行政法人制度を設け、多くの機関が移行された。国立大学もその対象になったが、独立行政法人スキームは大学という組織にはなじまないという大学側の反対で、独立行政法人とは似て非なる国立大学法人制度が作られ、2004年国立大学は、一斉に「国立大学法人○○大学」となった。

 それまで、国立大学は国の行政組織の一部門であり、研究や教育の内容についてこそ大学の決定に委ねられていたが、大学の予算も、組織のあり方も、国の予算制度、法制度によってがんじがらめに縛られていた。1990年バブル経済がはじけ、経済が停滞して財政赤字も膨らむなか、国立大学へ配分される予算も削減は避けられない状況にあった。

 国の行政組織としての国立大学という枠組みの下では、主体的に組織改革を行うこともできない。一方、世界では新しい研究分野が次々と誕生し、このような国立大学のままではとても研究教育機関として新たな分野の研究に取り組むことなどできなかった。

 組織は変えられず、予算も削減される。そんな中で、国立大学が主体的に組織を改革し、人材を登用し、外部の社会と共同して研究開発を進めていくためには、国の行政組織の枠の外に出ることが唯一ともいえる選択肢と考えられた。

 そこで、文部科学省財務省も、真意はともかく、法人化を奨励した。その場合、大学の組織や人事については自由化し、大学の主体性を尊重する。これまで、予算は支出費目を指定されていたが、法人化後は使途を指定しない運営費交付金として付与する。ただし、大学自身で内部の効率化を図ることができるし、競争的研究資金を含め外部資金の導入も認められることから、運営費交付金に関しては毎年1%削減することとされた。

「自由」を取るか、「カネ」を取るかの選択

 要するに、大学が「自由」と「カネ」を希望しても両方得るのはムリである。そのときの情勢からしてカネを増やすことは期待できない以上、自由を選択するのは合理的な選択であった。あとは、その自由を生かして、いかに大学の成長と繁栄を図るか。それは、それぞれの大学の経営能力に委ねられたのである。

 さらに、国立大学をこうした環境に置くことは、大学間の競争を促し、それが研究教育の創意工夫と結びつき、全体としての研究教育の質の向上をもたらす。一連の改革によって、大学が有する資源の効果的な活用にもつながるということも考慮されていた。

 すなわち、上手に経営を行うことができる大学は限られた資金であっても有効に使い、さらなる資金を獲得して研究も教育も発展させることができるであろう。他方、経営能力に欠ける大学は衰退し、将来的には統廃合の対象となるかもしれない。

 その中間にある多数の大学は、まさに経営手腕が問われたところである。新規分野への投資の原資を作り出すためには、競争的資金や外部資金の導入が必要であるが、それでも不足するときは、業務の効率化を図って資金を捻出しなければならない。スクラップ・アンド・ビルドを上手に行って成長力を作り出すことが期待された。

 この議論の最中にはさまざまな異論が出された。大学は民間企業とは異なる、すぐに研究成果が出るとは限らない、外部資金の導入に結びつかない研究分野も多い、さらに国立大学にも大小いろいろあり、すべて同一に扱うのはおかしいという主張も聞かれた。

 たしかに、それも一理ある。だが、それではかつての古きよき時代のように、国に十分な予算を付けろというのか、財政難に加えて、18歳人口の減少が見込まれるときに、そのような要求は納税者を説得できない、という反論が出された。

 法人化から15年以上経過し、今や国立大学は財政難で研究は進まず、研究の担い手たる若き研究者のポストも作れず、人材流出がわが国の研究における国際的地位を低下させているという。ノーベル賞受賞者を含め、国が研究投資を増やさないとわが国の研究の水準は次第に低下していくという警告も発せられている。

期待に反して経営能力が乏しかった国立大学

 国立大学の法人化を主張してきた私にも、大きな誤算があった。期待に反して、国立大学の経営能力が乏しかったことである。大学は、たしかに民間企業と異なり、利益という客観的目標は存在せず、組織の運営も、社長の決断で決まるという仕組みではない。だからといって組織改革を断行し、新しい研究分野を伸ばさなくてもよい、ということにはならないはずだ。

 大学を取り巻く環境の変化が激しいこの時代に、どうして大学でスクラップ・アンド・ビルドも含めた改革が進まないのか。原因は大学という組織のガバナンスのあり方にある。

 大学は、研究者の自治によって運営されるべき組織であり、国による規制は学問の発展の力を殺ぐ。それゆえに、大学のトップを大学を構成する教職員の選挙で選出する仕組みが、構成員の支持を得て大学の円滑な運営を行うためには必要だ、とされてきた。

 しかし、こうした見解に対する反論もある。投票によって選出されたトップが、財政状況が悪化したときに非効率部門をスクラップするような経営判断ができるのだろうか。非効率部門を温存したまま財政難に陥ったとき、しばしば採られる政策は「一律削減」である。これでは研究意欲をもった部門の活力も殺ぐことになりかねないというのである。

 このため、法人化に際しては、大学トップである学長の選出は、外部の人材も加えた学長選考会議に委ねる仕組みが採用された。ただ、新設大学はともかく、伝統ある国立大学では教員の信任なきトップリーダーシップを発揮することは難しい。その結果、多くの国立大学で、従来と同様の構成員による意向投票の制度が維持されたが、従来の慣習から脱却できないがゆえに、思い切った改革ができず、ジリ貧状態に陥りつつあるといえるのではないか。

 その結果、運営費交付金の削減はおかしい、法人化は間違いだったという主張になっているように思われる。しかし、現状の経営体制のまま、運営費交付金の増額を求める主張は納税者に対して説得力を欠くといわざるをえないだろう。

人事戦略の欠如が若手の待遇劣化を招く

 若手研究者の待遇が悪く、優秀な学生が研究者を志望しない。また志望しても、身分が不安定なため、研究への意欲を欠く者が少なからずいるという。その通りだと思う。これまでにない着想による先端的研究の担い手は若手研究者だ。わが国のノーベル賞受賞者も多くは若い時の研究が評価されたものだ。若手研究者の待遇が劣悪で研究環境が悪いことについても、法人化後の財源不足が原因として指摘されることが多い。

 人事制度に関しては、1990年ごろ大学の設置基準が大綱化され、大学の自由な人事、大学の判断による適材適所の人事のためのポストの配置が可能になった。つまり、それまで法令で講座まで決められ、教授、助教授、講師、助手のポスト数がガッチリと決められていたのに対し、大講座制が採用され、教授、助教授などの数は、総枠は決められているものの、個々の数の決定は大学の裁量に委ねられた。

 その結果、何が起こったか。大学院重視の改革とも重なり、社会の高齢化も影響して、大学における教授の数が増加した。他方で、相対的に減少したのが若手研究者のポストである。

 法人化によって、人事制度、そしてそれに伴う給与制度も法人が自ら決定できる余地が拡大した。また、外部資金による寄付講座なども増え、それによってポストも増えた。したがって、将来の研究能力を涵養し、将来に備えた人材育成をめざす法人経営を図るならば、そのために若手研究者のポストを一定数確保するという長期的な人事戦略をとることも可能であったはずだ。

 現在の国立大学は、限られた資源を将来のために効果的に投資をする、わかりやすくいえば、今は我慢しても将来の発展をめざすという形で経営戦略を立てることができていないのではないか。

 運営費交付金の削減が、現在の国立大学のさまざまな問題の原因とされるが、毎年1%の運営費交付金の削減は、法人化のとき以来、決まっていたことである。総額1兆1000億円程度の運営費交付金は、コロナ対策に比べると少ないともいえるが、国の財政が厳しい上に、18歳人口の減少は止まらず、学生を私立大学と取り合う状況の中では増やせるとは思えない。

 このような状況下で、今後、現在の数の大学が、今までのような経営を続けていくことは困難である。競争が厳しくなる中で、2019年に法人法が改正され、それまでの一法人一大学の原則が改められ、複数の国立大学を一つの法人下に置く法人統合も行われるようになった。今後、大学の統廃合も始まるであろう。

 その意味で、国立大学も、そろそろ腰を据えて自ら思い切った改革に取り組むべきときだと思う。学内の研究能力や事務運営の厳格な評価を行い、ムダを削減し効率性を高め、発展の可能性のある分野に資源を振り向けるべきである。

 いま必要なのは、大学人が大学を取り巻く環境について認識すること、すなわち大学人の意識改革だ。それなくして、ただただ財源の不足を指摘し、法人化は間違いだったと主張しても、国立大学の教育・研究の質が改善されるとはとても思えない。

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